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环境污染赔偿:损害评估成难题

2014-09-05 23:21 中国经济导报网 【作者:】

    

中国经济导报记者|陈阳

  近几年来,环境污染侵害公私权益的事件不断发生。然而,如何依法、科学评估污染造成的人身伤害、经济损失和资源损失,同时有效评估和防范环境风险,保护污染受害者合法权益,成为摆在各方面前的一道“难题”。这背后,凸显的则是环境损害评估与赔偿制度亟待健全的现状。

  值得庆幸的是,前不久环保部印发了《环境损害鉴定评估推荐机构名录(第一批)》,推荐了12家机构供公民、法人或者其他组织需要时参考。此外,中国经济导报记者了解到,一系列环境损害评估技术规范文件也正在抓紧起草中。环保部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心副主任於方认为,未来一系列环境损害评估技术规范文件的出台,或许将为环境损害鉴定与评估指明方向。

  损害评估机构基本缺失

  於方在日前举行的2014年环境损害鉴定评估培训会上指出,新《环境保护法》提出,要严格环境责任,实行严格的生态环境损害赔偿制度。“而环境损害鉴定评估是这个制度中非常重要的环节。开展环境损害鉴定评估工作,全面追究污染者的环境责任,是切实落实污染者负担原则、有效应对环境挑战的迫切需要。”

  据悉,环境损害评估管理体系主要涉及农业环境污染损害鉴定、养殖和野生渔业环境污染损失鉴定、海洋生态环境损害鉴定、室内环境质量检测、林业环境破坏鉴定评估、危险废物认定等。这些管理主要分散在农业、渔业、环保等资源行政部门,有些属于行业管理,有些类似行政许可,有些已经纳入司法鉴定管理体系,也有一些约定俗成的经验或技能形成的实践做法。

  “然而,这种以资源板块和利益分配为格局的管理体制,很容易导致缺乏清晰、明确的环境责任法律体系,很难协调解决环境污染导致的健康、财产和资源环境损害这一综合性问题。”於方认为。

  另外,环境损害评估的具体业务内容可概括为现场取证工作(现场勘察、采样、观测、走访、座谈、问卷等)、检测工作(环境介质及受体理化性质,有机、无机等污染物质含量检测分析等)、专业分析判断(通过实验、模拟、计算以及其他专业技术手段和专家技能,完成污染来源、因果关系、环境受体、损害量化、损失估算等工作)3个方面。“国内现有的环境损害评估实践大部分局限在前两方面。即主要能够鉴别是否存在污染以及污染物质的含量分析,并与相关背景值、基准值或标准值进行比较,判别是否存在潜在的风险或损害。对于环境损害认定和量化至关重要的因果关系判定和损害量化方面较为欠缺,能够评估生态环境本身损害的评估机构基本上处于缺失状态。”

  司法鉴定成本过高

  环境损害司法鉴定体系的构建一直是各方讨论的热点问题。环境污染往往涉及健康、财产、生态环境损害,在损害的表现形式和承灾受体上呈现出多样性。

  然而,专家指出,由于环境损害发生后侵权责任规定不够具体、明确,对哪些损害分别要承担民事赔偿、行政处罚和刑事责任没有明确的法律规定。针对各类损害的可行的救济途径也多种多样,采取司法、行政救济或协商解决手段,其所需要提供的证据内容和鉴定资质有明显差异。再加上鉴定技术缺陷和鉴定成本过高,导致鉴定资质管理和司法鉴定的分类及准入条件制定变得极其复杂、困难。

  “总的来看,当前环境损害司法鉴定机构质量参差不齐,司法鉴定意见公信力受到质疑,重复鉴定、多头鉴定仍然存在,导致法院审判中证据采信面临困难,对民事审判执行工作带来了一些负面影响。环境损害司法鉴定如何在司法实践中避免这些问题,需要从机构质量、布局、数量上综合考虑。”环保部环境规划院环境污染环境风险与损害鉴定评估研究中心研究员张红振对中国经济导报记者表示。

  另外,目前我国环境损害实行司法鉴定,农业、渔业和海洋生态环境损害由具有相关资质的机构或具有专业知识的科研机构承担,但经济损失则由物价部门核定。“这样,现有技术导则和制度存在缺陷,各部门在工作过程中往往出现相互矛盾的情况。”於方表示,我国在关于环境损害范围与方法的顶层设计存在缺失,给司法鉴定后的工作也带来了难度。

  赔偿资金来源匮乏

  专家指出,我国尚未建立有效的环境损害评估与赔偿资金机制。“从目前实践中环境损害评估费用来源看,突发环境污染事件的损害评估费用主要来自地方政府,评估的目的主要服务于事件定级,用于损害赔偿的案例较少,且实际损害的赔付主要是地方政府给予受害人财产上的补贴。”环保部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心主任曹东对中国经济导报记者表示。

  “目前来看,污染致渔业财产损害实际案例中针对养殖渔业赔付相对较好,针对野生渔业损失的鉴定评估技术还不够完善,损失计算难度大导致赔付效果较差,赔付资金主要来自污染责任方和地方政府。”曹东表示。

  环保部环境规划院副院长兼总工程师王金南指出,在多数农田污染案中,农民仅能获得当期农作物经济损失赔偿,多数案例因果关系鉴定困难,鉴定评估费用过高,受害农民难以获得足额救济,针对农业生态环境损害难以量化获赔。农田污染案资金来源以责任方出资的情况较多,也有个别环境责任险赔付的案例。

  “而在室内环境污染案和噪声、振动、辐射污染致健康和财产损害案例中,多数受害者可以获得部分补贴或赔偿。污染场地致环境损害(土壤和地下水资源)的多数案例涉及历史遗留问题,责任主体灭失或不清,主要是政府或土地开发商在出资进行修复活动;海洋环境污染致财产和生态破坏的部分案例中,受害者可以获得部分赔偿,但生态环境污染赔偿主要针对外籍油轮或公司索赔,国内已有船舶油污损害赔偿基金,但针对渔民私益损害和海洋生态环境公益损害的评估技术及能力依然欠缺。生物资源损害(珍稀物种、野生动植物等)案例中,仅有少数大型案例涉及生物资源保育和恢复措施。生态服务损害(草地、森林、湿地、海岸带等)案例中,也仅有少数大型案例中有部分生态功能保育和恢复措施。”曹东说。

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